“盡管公眾和政治家們對(duì)基于信息的開(kāi)放政府戰(zhàn)略成功寄予較大期望，但要使政府?dāng)?shù)據(jù)適合利用并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的話(huà)，仍然還存在著重大挑戰(zhàn)。”[1]從當(dāng)前各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際看，數(shù)據(jù)發(fā)布與出版過(guò)程仍有缺陷和硬傷，數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用風(fēng)險(xiǎn)更加隱秘復(fù)雜，并成為國(guó)家安全與公民權(quán)益保障的威脅。對(duì)此，2013年奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布的行政命令(第13642號(hào))《政府信息的默認(rèn)形式就是開(kāi)放和機(jī)器可讀》中明確要求，聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中，“各部委要詳盡分析個(gè)人隱私、國(guó)家機(jī)密和安全風(fēng)險(xiǎn)，以確定哪些信息可以發(fā)布”。在開(kāi)放成為公共治理主旋律的時(shí)代，理清數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)，建立數(shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理體系對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的預(yù)期效益、維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)刻不容緩。
1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與分類(lèi)
1.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的基本含義
顧名思義，風(fēng)險(xiǎn)意味著不確定性因素和未來(lái)可能遭受的損失，是一個(gè)系統(tǒng)而多維度的概念，總是與“安全”一詞相對(duì)應(yīng)�，F(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，充滿(mǎn)了因技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展以及種族民族融合等因素帶來(lái)的一系列不確定性和安全隱患。盡管“數(shù)據(jù)信息具有不可否認(rèn)的潛在價(jià)值，但也存在著有效性、相關(guān)性和信任性等實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)”[2]，數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)是信息管理與信息資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)不容回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。政府是開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要來(lái)源，從廣義角度理解，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)系指因政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可能引發(fā)的對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人造成危害的所有不確定性。狹義地理解，則涉及因技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息制度以及信息管理等不當(dāng)缺位而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)安全漏洞和隱私泄露問(wèn)題。
1.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)
國(guó)外學(xué)者從數(shù)據(jù)出版流程、對(duì)象以及應(yīng)用的角度將政府開(kāi)放數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)具體劃分為11類(lèi)(表1)[3]。也有學(xué)者將政府?dāng)?shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分為與數(shù)據(jù)獲取問(wèn)題、治理問(wèn)題、成本問(wèn)題、數(shù)據(jù)自身問(wèn)題、法律問(wèn)題、技能問(wèn)題以及與元數(shù)據(jù)問(wèn)題有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。筆者認(rèn)為，從宏觀角度分析，更有助于人們深化對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和把握，具體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放需要重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)隱患主要有以下幾個(gè)方面。
1.2.1 國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)
一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可能會(huì)造成國(guó)家機(jī)密的泄露。盡管單一的數(shù)據(jù)集披露往往不會(huì)產(chǎn)生安全問(wèn)題，但來(lái)自不同數(shù)據(jù)集的“海量數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)采集和分析會(huì)產(chǎn)生巨大的情報(bào)信息價(jià)值，成為西方國(guó)家對(duì)我開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)空間監(jiān)視和控制的重要抓手”[5]。例如，美國(guó)學(xué)者通過(guò)跟蹤政府公共開(kāi)支網(wǎng)站(usaspending.govdata portal)，大量獲取國(guó)防部軍事設(shè)備采購(gòu)等有關(guān)信息，區(qū)分活動(dòng)開(kāi)支模式，同時(shí)結(jié)合媒體對(duì)伊拉克局勢(shì)等報(bào)道，借助數(shù)據(jù)匯集整合技術(shù)，發(fā)現(xiàn)國(guó)防部具體的軍事采購(gòu)時(shí)間、金額以及采購(gòu)單位等信息量的激增與伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)間高度吻合，據(jù)此可以推論戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)程、規(guī)模等機(jī)密性軍事信息[6]�？梢�(jiàn)，當(dāng)混合不同數(shù)據(jù)集進(jìn)行信息集成時(shí)，各種直接或間接地保密侵害就在所難免；另一方面，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，由于信息基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)等主要軟硬件大都從西方國(guó)家進(jìn)口，“這些軟硬件極易留下嵌入式病毒、隱性通道、可恢復(fù)密鑰的密碼等，存在較大的安全漏洞，數(shù)據(jù)遭損和泄漏的風(fēng)險(xiǎn)較大”[7]。一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露，則意味著國(guó)家數(shù)字主權(quán)與國(guó)家公共安全出現(xiàn)危險(xiǎn)。
1.2.2 政治風(fēng)險(xiǎn)
人們推進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)往往基于這樣的前提假設(shè)，即數(shù)據(jù)是客觀中性的，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有利于提高透明度和政府責(zé)任、促進(jìn)參與。然而，“信息并不是中立的，其控制、使用和調(diào)節(jié)始終處在權(quán)力的操練之下”[8]。政府?dāng)?shù)據(jù)披露的背后常常隱藏著不易察覺(jué)的意識(shí)形態(tài)侵入，例如西方國(guó)家各類(lèi)數(shù)據(jù)庫(kù)總會(huì)帶有強(qiáng)烈的西方價(jià)值觀導(dǎo)向，會(huì)無(wú)聲地進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透，沖擊并消解我國(guó)主流意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)權(quán)。對(duì)于開(kāi)放數(shù)據(jù)隱含的政治風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)外學(xué)者曾深刻指出：“實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的獲取而忽視了數(shù)據(jù)本身的政治，(忽視了)該數(shù)據(jù)揭示了什么，或者如何使用它們以及他們代表了誰(shuí)的利益？”[9]。
除卻意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，未經(jīng)審核、不加選擇以及忽視配套條件保障的數(shù)據(jù)披露，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的錯(cuò)誤解讀，激化社會(huì)矛盾，甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。對(duì)此，哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院Archon Fung深刻指出，忽視背景條件，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有可能導(dǎo)致“赤裸政府”的出現(xiàn)。因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的主要用戶(hù)之一就是新聞?dòng)浾�，他們利用開(kāi)放數(shù)據(jù)，積極尋求和揭露公共資金浪費(fèi)或政府失職行為，無(wú)意中系統(tǒng)地加強(qiáng)了公眾對(duì)政府和政治選舉等負(fù)面看法[10]。也就是說(shuō)，政治精英與公眾之間的信任問(wèn)題可能會(huì)受到開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的影響，即潛在的政府透明度可能會(huì)強(qiáng)化并導(dǎo)致政治空心化情形的出現(xiàn)[11]。
1.2.3 行政風(fēng)險(xiǎn)
有人擔(dān)心“提高透明度的期望可能過(guò)高，開(kāi)放數(shù)據(jù)至少在短期內(nèi)，可能會(huì)對(duì)政府公信力流失等有負(fù)面影響”[12]。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放本身具有一定的治理風(fēng)險(xiǎn)：
一是跨部門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放與流動(dòng)使得政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)與治理權(quán)變得更加模糊，強(qiáng)烈沖擊著原有的政府信息監(jiān)管體系(如何從原有的數(shù)據(jù)把關(guān)人過(guò)渡到數(shù)據(jù)出版人和數(shù)據(jù)導(dǎo)讀人？)，也在數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與利用上，“凸顯了目前以及將來(lái)政府與公眾關(guān)系的關(guān)鍵和薄弱問(wèn)題”[13]，一旦解決不當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致政府信息監(jiān)管能力與數(shù)字治理能力被削弱。
二是原始數(shù)據(jù)的大量披露可能導(dǎo)致碎片化行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。“當(dāng)數(shù)據(jù)從以往共享的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)中被移除，而以過(guò)于結(jié)構(gòu)化的數(shù)值為主形式出現(xiàn)，會(huì)將人們的注意力轉(zhuǎn)移到狹隘的和不相關(guān)的(但可量化的)關(guān)注上去”[14]。換句話(huà)講，原始形式的數(shù)據(jù)共享并不僅僅揭示了公正客觀的真理，還在一定程度上使數(shù)據(jù)偏見(jiàn)透明，并允許有更多的所謂“真理”解釋。其結(jié)果是難以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，容易造成政策誤導(dǎo)與政府執(zhí)行力的弱化。
三是政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的增加。政府機(jī)構(gòu)不得不接受的事實(shí)是，面向公眾開(kāi)放數(shù)據(jù)就不可避免地要放棄一定程度的控制權(quán)[15]。單方面開(kāi)放海量政府?dāng)?shù)據(jù)而沒(méi)有配套的數(shù)據(jù)解釋與引導(dǎo)，必然會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容解讀的不確定性，為公共數(shù)據(jù)的人為操縱和誤導(dǎo)預(yù)留了空間。國(guó)外研究發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放與透明會(huì)使人們“更加關(guān)注對(duì)政府錯(cuò)誤的敏感性，而對(duì)政府執(zhí)行情況的反饋則幾乎是盲區(qū)”[16]，因而會(huì)加劇對(duì)政府的不信任，嚴(yán)重的還會(huì)引發(fā)輿情風(fēng)險(xiǎn)。
四是數(shù)據(jù)利用中的社會(huì)分層加劇會(huì)損害公共利益。有學(xué)者通過(guò)對(duì)印度班加羅爾地區(qū)土地信息管理的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地記錄數(shù)字化的成果主要由中高收入人群和企業(yè)使用，進(jìn)而從邊緣化和貧窮的人們那里獲得土地所有權(quán)[17]�？梢�(jiàn)，簡(jiǎn)單的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放而沒(méi)有公眾可參與和理解的語(yǔ)境及條件保障，數(shù)據(jù)開(kāi)放的初衷就會(huì)適得其反。對(duì)此，有學(xué)者警告特殊利益群體，如政治精英、游說(shuō)者以及利用開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)謀取商業(yè)利益的群體，這種有能力支付服務(wù)的特權(quán)會(huì)損害那些由公共部門(mén)遞送的服務(wù)[18]。
另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放還會(huì)對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)形成挑戰(zhàn)。在開(kāi)放數(shù)據(jù)下，數(shù)據(jù)提供者、加工者、所有者和維護(hù)者等角色的交叉重疊使得部門(mén)機(jī)構(gòu)與人員的權(quán)責(zé)歸屬變得極為復(fù)雜，難以清晰界定。一旦各類(lèi)行政數(shù)據(jù)公之于眾，就將政府決策與執(zhí)行過(guò)程置于公共視野，隨著公眾對(duì)行政流程、組織效率的期望與跟蹤則加大了對(duì)政府機(jī)構(gòu)合法性、職能履行公正性的質(zhì)疑，并要求對(duì)科層式部門(mén)化組織體制、制度彈性和組織文化進(jìn)行重大調(diào)整。
1.2.4 隱私風(fēng)險(xiǎn)
隱私權(quán)與信息權(quán)是人權(quán)的重要組成部分。任何再利用政府?dāng)?shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)在一定程度上都要面臨與隱私風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的活動(dòng)[19]，其中，個(gè)人身份識(shí)別的隱私保護(hù)和地理位置隱私保護(hù)是開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)活動(dòng)亟待解決的重要問(wèn)題。因?yàn)�，隨著越來(lái)越多的數(shù)據(jù)集被披露公開(kāi)，通過(guò)混合不同數(shù)據(jù)集，進(jìn)行匯聚整合與關(guān)聯(lián)分析可以間接地追蹤到他人工作生活等隱私，不恰當(dāng)使用個(gè)人數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)也隨之攀升。
卡內(nèi)基-梅隆大學(xué)的計(jì)算機(jī)科學(xué)家亞歷山德羅·阿奎斯蒂和拉爾夫·羅格斯利用社交網(wǎng)站等各類(lèi)開(kāi)放數(shù)據(jù)，成功推測(cè)出1989～2003年間8.5％的美國(guó)境內(nèi)新出生人口的9位社保號(hào)(接近500萬(wàn)人)[20]，從技術(shù)手段上揭示了開(kāi)放數(shù)據(jù)沖擊隱私風(fēng)險(xiǎn)的可能性。無(wú)獨(dú)有偶，希臘學(xué)者運(yùn)用爬蟲(chóng)技術(shù)，從開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)源中成功收集和抓取企業(yè)和個(gè)人稅務(wù)登記號(hào)碼，由此較為準(zhǔn)確地推斷出企業(yè)和個(gè)人的商務(wù)活動(dòng)內(nèi)容，進(jìn)而得出結(jié)論，隨著大量政府?dāng)?shù)據(jù)在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)，會(huì)出現(xiàn)具體的和嚴(yán)重的隱私問(wèn)題[21]。不僅如此，公眾對(duì)隱私泄漏的擔(dān)心又反過(guò)來(lái)影響到人們向政府提供數(shù)據(jù)的態(tài)度與數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及時(shí)性和完整性。
1.2.5 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)
開(kāi)放意味著降低數(shù)據(jù)利用門(mén)檻，促進(jìn)更多人的數(shù)據(jù)獲取與共享。但在實(shí)際中，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)可能帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)就是機(jī)會(huì)不平等/社會(huì)分化。因?yàn)樾畔@取所需要的知識(shí)與能力并不是每個(gè)公民都具有或負(fù)擔(dān)得起的，商業(yè)性再利用者以及技術(shù)精英可以利用分析工具獲益，普通公眾特別是弱勢(shì)群體則束手無(wú)策，“無(wú)法處理數(shù)據(jù)顯現(xiàn)的復(fù)雜性和開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)。提供的數(shù)據(jù)越多就越難以從數(shù)據(jù)分析中得出結(jié)論”[22]，進(jìn)而形成新的數(shù)據(jù)分化。美國(guó)人口調(diào)查局的開(kāi)放數(shù)據(jù)案例表明，有些可視化數(shù)據(jù)工具對(duì)研究人員有用，但普通市民則幾乎沒(méi)有欲望去操控處理復(fù)雜的數(shù)據(jù)[23]，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的主要用戶(hù)仍然是企業(yè)和技術(shù)精英。在一些發(fā)展中國(guó)家，特權(quán)和不公平已嵌入到數(shù)據(jù)活動(dòng)，僅憑大規(guī)模的數(shù)據(jù)開(kāi)放并不能完全糾正現(xiàn)象背后的階層分化。同時(shí)，由于“公眾不能理解數(shù)據(jù)，更多的數(shù)據(jù)發(fā)布只會(huì)導(dǎo)致更大的混亂和不信任”[24]，數(shù)據(jù)開(kāi)放可能會(huì)加劇社會(huì)沖突的爆發(fā)。
1.2.6 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)
一是從成本效益角度分析，暫且拋開(kāi)人員培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)以及跨部門(mén)協(xié)商等巨大的隱性支出，數(shù)據(jù)開(kāi)放不僅沒(méi)有直接收入，大多數(shù)效益是間接的，而且還需要有較大的一次性成本投入和持續(xù)的人財(cái)物支出(表2)。對(duì)于奉行緊縮政策的國(guó)家而言，財(cái)政投入削減或波動(dòng)的結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量、響應(yīng)速度和功能的下降，并對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的承諾及后續(xù)執(zhí)行產(chǎn)生威脅；二是從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的再利用情況看，盡管麥肯錫的研究宣稱(chēng)，開(kāi)放數(shù)據(jù)的運(yùn)用將在全球產(chǎn)生30000億美元的經(jīng)濟(jì)附加值[25]，但這一結(jié)果仍停留在推測(cè)階段，并未在應(yīng)用層面得到驗(yàn)證，“還沒(méi)有強(qiáng)有力的跡象表明開(kāi)放數(shù)據(jù)能夠在發(fā)展中國(guó)家創(chuàng)造出巨大的企業(yè)價(jià)值”[26]。同時(shí)，從開(kāi)放數(shù)據(jù)再利用的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，“盡管披露政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的初衷是通過(guò)數(shù)據(jù)的免費(fèi)供給而實(shí)現(xiàn)民主和市場(chǎng)多元化，但開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)際上產(chǎn)生了相反的效果，導(dǎo)致更多的市場(chǎng)壟斷”[27]。從歐洲開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)再利用市場(chǎng)結(jié)構(gòu)判斷，一些大公司依托以往的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為決定性的市場(chǎng)力量，并不斷加大與中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)差距。
2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形態(tài)與原因分析
2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形態(tài)
2.1.1 數(shù)據(jù)泄露
意指將部分或全部未經(jīng)批準(zhǔn)公開(kāi)的政府?dāng)?shù)據(jù)透露給某個(gè)未經(jīng)授權(quán)的用戶(hù)、軟件或?qū)嶓w機(jī)構(gòu)。目前，“政府機(jī)構(gòu)與軍事機(jī)構(gòu)泄露的數(shù)據(jù)多為內(nèi)部文件、相關(guān)郵件等，這類(lèi)數(shù)據(jù)對(duì)于在競(jìng)爭(zhēng)中掌握主動(dòng)權(quán)有很大的幫助作用”[29]。引發(fā)數(shù)據(jù)泄露的原因有多種，如政府?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺(tái)存在高危漏洞，內(nèi)部人員惡意披露以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與管理控制上的缺陷等。2011年，切爾西·曼寧從美國(guó)國(guó)務(wù)院竊取了七十多萬(wàn)份文件提供給維基解密公布；2013年，斯諾登則從美國(guó)國(guó)家安全局竊取了大批未知數(shù)量的文件，并向媒介公開(kāi)；2015年，維基解密公布了來(lái)自沙特阿拉伯外交部超過(guò)一半的秘密電報(bào)和其他文件[30]。除卻內(nèi)部人員以及黑客攻擊的有意泄露外，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府部門(mén)單方面的信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)披露也許符合部門(mén)職責(zé)要求，但各部門(mén)的數(shù)據(jù)整合與數(shù)據(jù)挖掘則可能則觸及國(guó)家安全、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密。荷蘭學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，人們有可能從開(kāi)放數(shù)據(jù)源獲取能源、交通等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)，并可借助視覺(jué)分析技術(shù)等手段將敏感信息編譯到單一可配置的多個(gè)數(shù)據(jù)集中。由此認(rèn)為，對(duì)于觸及國(guó)家穩(wěn)定和安全的重要基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該豁免其數(shù)據(jù)開(kāi)放的要求[31]。
2.1.2 數(shù)據(jù)權(quán)侵害
隨著數(shù)據(jù)發(fā)掘、監(jiān)控和跟蹤能力的空前發(fā)展，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)為“個(gè)人行為被預(yù)測(cè)”創(chuàng)造了機(jī)遇，即通過(guò)算法歸類(lèi)和內(nèi)容分析就可有效預(yù)測(cè)出更為精準(zhǔn)詳細(xì)的個(gè)人數(shù)據(jù)和商業(yè)秘密，特別是來(lái)自不同數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)整合可能會(huì)損害原有數(shù)據(jù)匿名的隱私/秘密保護(hù)舉措，客觀上為“數(shù)據(jù)窺探者”和“數(shù)據(jù)偵探業(yè)”的繁榮及其個(gè)人信息的過(guò)度采集和不被告知的采集等侵權(quán)行為提供了契機(jī)；同時(shí)，由于非授權(quán)的增加、刪除和修改等操作使得人們?cè)诶瞄_(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取公共數(shù)據(jù)時(shí)，很容易造成開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)被竊取、篡改或破壞，如身份盜用、數(shù)據(jù)欺詐等數(shù)據(jù)濫用，從而危及用戶(hù)利益。此外，出于知識(shí)產(chǎn)權(quán)和公共利益保護(hù)的考慮，有些政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)需要用戶(hù)(主要針對(duì)企業(yè)等再利用者)接受使用許可協(xié)議才可以訪(fǎng)問(wèn)原始數(shù)據(jù)，但非授權(quán)用戶(hù)使用或者某些數(shù)據(jù)資源被用戶(hù)以非授權(quán)方式使用的情況并不少見(jiàn)。
2.1.3 數(shù)據(jù)誤讀
政府?dāng)?shù)據(jù)量的大規(guī)模增長(zhǎng)不僅同步加大了數(shù)據(jù)挖掘與分析的難度，而且也增加了用戶(hù)數(shù)據(jù)誤讀誤用的幾率。一方面是大量的數(shù)據(jù)冗余提高了數(shù)據(jù)分辨難度，使得開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用猶如在稻草堆中尋針，容易導(dǎo)致人們對(duì)數(shù)據(jù)的片面解讀并誘使人們做出錯(cuò)誤的決策；另一方面，數(shù)據(jù)一旦開(kāi)放，發(fā)布數(shù)據(jù)的政府部門(mén)就不能夠繼續(xù)跟蹤和控制隨后的數(shù)據(jù)認(rèn)知與利用，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確理解與充分利用完全取決于用戶(hù)信息能力和所處的環(huán)境氛圍，既可能導(dǎo)致用戶(hù)數(shù)據(jù)利用的混亂，也為居心不良的人曲解數(shù)據(jù)、散布謠言提供了契機(jī)與佐證。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)是因特定行政任務(wù)而收集形成的，并不是專(zhuān)為公共利用而創(chuàng)立的。因而，政府?dāng)?shù)據(jù)管理人員往往并未考慮到要為社會(huì)用戶(hù)提供完全描述的數(shù)據(jù)，在一定程度上造成了數(shù)據(jù)的難以使用和解釋?zhuān)菀讓?dǎo)致公眾的誤解和誤用。
2.1.4 數(shù)據(jù)操縱
主要指政府部門(mén)工作人員以及承接政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)的第三方出于數(shù)據(jù)控制權(quán)的失落、問(wèn)責(zé)的擔(dān)憂(yōu)等而采取的對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程的消極阻撓和變相抵制。通常情況下，上述部門(mén)會(huì)通過(guò)發(fā)布準(zhǔn)確性、完整性、一致性和及時(shí)性等方面存在問(wèn)題的低可信度數(shù)據(jù)以及低價(jià)值數(shù)據(jù)來(lái)消極應(yīng)對(duì)用戶(hù)數(shù)據(jù)需求。低質(zhì)量的數(shù)據(jù)集，諸如披露數(shù)據(jù)不完整(碎片化拼湊式披露)、數(shù)據(jù)集分散在不同部門(mén)網(wǎng)站、難以確定數(shù)據(jù)來(lái)源、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)各異、數(shù)據(jù)更新滯后以及準(zhǔn)確度不高等必然造成人們數(shù)據(jù)利用的不便，并導(dǎo)致數(shù)據(jù)價(jià)值轉(zhuǎn)換的困難。例如，美國(guó)的一些政府機(jī)構(gòu)“采取被動(dòng)進(jìn)攻的態(tài)度，即在技術(shù)上遵守開(kāi)放政府備忘錄的要求，但卻并沒(méi)有挑選那些公眾珍視的有價(jià)值的數(shù)據(jù)進(jìn)行披露”[32]。無(wú)獨(dú)有偶，《計(jì)算機(jī)周刊》通過(guò)對(duì)英國(guó)內(nèi)閣辦公室2010年5月至2014年3月以來(lái)發(fā)布的50個(gè)有關(guān)行政開(kāi)支的數(shù)據(jù)披露情況分析，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致以及數(shù)據(jù)龐雜無(wú)序的現(xiàn)象很?chē)?yán)重，指出低質(zhì)量數(shù)據(jù)的利用需要人們具有更高級(jí)的計(jì)算機(jī)技能[33]，進(jìn)而會(huì)加大人們數(shù)據(jù)利用的難度。
2.1.5 黑客/病毒攻擊
2015年4月22日，我國(guó)深圳、上海、河北、河南等多省市衛(wèi)生和社保系統(tǒng)出現(xiàn)大量高危漏洞，導(dǎo)致數(shù)千萬(wàn)個(gè)人隱私泄密。可見(jiàn)，脆弱性是信息和信息系統(tǒng)的普遍弱點(diǎn)，會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)攻擊、病毒侵害等帶來(lái)數(shù)據(jù)傷害、修改以及秘密披露、系統(tǒng)中斷、數(shù)據(jù)截獲等問(wèn)題。而數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析等數(shù)據(jù)技術(shù)不僅能夠助力政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)也會(huì)成為形形色色網(wǎng)絡(luò)攻擊的工具，被用來(lái)篡改、竊取政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)與用戶(hù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的重要數(shù)據(jù)。例如2016年2月22日，國(guó)際黑客組織“匿名者”(Anonymous)宣布已入侵法國(guó)國(guó)防部下屬的Centre d'Identification des Materiels de la Defense(CIMD)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站并泄露了該網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫(kù)，以此來(lái)抗議法國(guó)近日與外國(guó)達(dá)成的多筆軍火交易。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)是一個(gè)多方協(xié)作平臺(tái)，參與者較多，并提供了第三方應(yīng)用的政府Open API接口，如果黑客借此植入木馬、病毒、竊聽(tīng)、滲透等惡意軟件供用戶(hù)使用，就會(huì)肆意的篡改、竊取公共數(shù)據(jù)和擾亂網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)系統(tǒng)，甚至導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓，給政府和用戶(hù)造成難以估量的重大損失。
2.2 引發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的原因
導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的原因很多，有些是外部不可控因素，有些則是內(nèi)部管理失誤和主觀因素導(dǎo)致。簡(jiǎn)言之，主要有：
(1)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的認(rèn)知觀念誤區(qū)。一方面表現(xiàn)為對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的片面化理解，將開(kāi)放數(shù)據(jù)視為技術(shù)問(wèn)題，而對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程的綜合管理以及數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足；另一方面，則是開(kāi)放數(shù)據(jù)概念的迷信，即認(rèn)為數(shù)據(jù)開(kāi)放得越多，政府的透明度、責(zé)任度與公眾參與也隨之提高，特別是在部分發(fā)展中國(guó)家，數(shù)據(jù)開(kāi)放被視為能夠解決長(zhǎng)期積累的各類(lèi)行政問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理的催化劑[34]，而忽視了基礎(chǔ)設(shè)施、公民素質(zhì)、政府治理能力等數(shù)據(jù)開(kāi)放的基本條件配套建設(shè)情況。
(2)行政體制與組織文化牽掣。基于風(fēng)險(xiǎn)的治理對(duì)行政機(jī)構(gòu)的能力要求很高，而且可能會(huì)與組織機(jī)構(gòu)和法律要求以及決策者和現(xiàn)有組織文化產(chǎn)生大的沖突[35]。除卻部分官僚擔(dān)心政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放會(huì)觸及自身利益而消極抵制外，政府?dāng)?shù)據(jù)的部門(mén)化治理則容易造成部門(mén)之間、上下級(jí)之間在數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程、內(nèi)容、格式以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的各自為政，陷入條塊分割的碎片化開(kāi)放困境，進(jìn)而在數(shù)據(jù)開(kāi)放的優(yōu)先級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)、流程等方面出現(xiàn)缺乏整體一致性的行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，出于部門(mén)利益和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮，一些行政部門(mén)只是簡(jiǎn)單披露數(shù)據(jù)，既未在業(yè)務(wù)流程以及職能上進(jìn)行深層次考量，也沒(méi)有對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放后可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行全面分析。在習(xí)慣于數(shù)據(jù)保密與數(shù)據(jù)集中的國(guó)家，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放還會(huì)對(duì)官僚和利益群體產(chǎn)生反向激勵(lì)，即操縱信息，選擇性發(fā)布數(shù)據(jù)，以防止公眾監(jiān)督。
(3)政府?dāng)?shù)據(jù)管理制度不夠完善。當(dāng)前數(shù)據(jù)管理制度對(duì)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的制約表現(xiàn)在：一是缺乏全面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略規(guī)劃，宏觀層面數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用的頂層設(shè)計(jì)與部門(mén)間的協(xié)作溝通不足，部門(mén)間的數(shù)據(jù)管理壁壘未能消除；二是整體的數(shù)據(jù)管理制度欠缺，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)收集加工與開(kāi)放流程規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)許可等數(shù)據(jù)管理制度往往就事論事，制度之間的有效銜接薄弱；三是數(shù)據(jù)開(kāi)放法規(guī)制度的不健全，例如隱私法、保密法、信息公開(kāi)法等信息管理法規(guī)與數(shù)據(jù)開(kāi)放之間還存在不相銜接的地方，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)開(kāi)放的顧此失彼。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的監(jiān)管體系尚未建立，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)度、問(wèn)題的有效監(jiān)控和跟蹤分析不足。
(4)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)準(zhǔn)備不充分。元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程序編程接口(APIs)的開(kāi)發(fā)使用等技術(shù)要求的實(shí)現(xiàn)在一定程度上檢視著各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水準(zhǔn)。此外，電子產(chǎn)品的核心部件與關(guān)鍵技術(shù)、信息安全技術(shù)、政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)字化與結(jié)構(gòu)化進(jìn)展以及具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的空白與滯后導(dǎo)致了發(fā)展中國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)安全保障體系相對(duì)薄弱，容易引發(fā)系統(tǒng)崩潰、數(shù)據(jù)泄漏等安全風(fēng)險(xiǎn)。
(5)工作人員風(fēng)險(xiǎn)防控技能欠缺。國(guó)外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在歐美和亞洲的一些政府組織里，有關(guān)反病毒保護(hù)技能的掌握與使用對(duì)于工作人員作用的發(fā)揮有較大影響，大約有70％的政府?dāng)?shù)據(jù)損失、變更和可靠性問(wèn)題的出現(xiàn)是由工作人員引發(fā)的[36]。在柬埔寨、菲律賓等啟動(dòng)了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施戰(zhàn)略的東南亞國(guó)家，政府工作人員有關(guān)數(shù)據(jù)使用的基本知識(shí)和技能還十分缺乏[37]。因而，對(duì)政府工作人員進(jìn)行敏感信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等相關(guān)培訓(xùn)是順利推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基本要求。
(6)數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)環(huán)境建設(shè)的薄弱。成功的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)舉措需要政府與社會(huì)之間的緊密互動(dòng)，即企業(yè)和公眾有意愿和能力來(lái)利用政府開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和商業(yè)價(jià)值。然而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)，即便在網(wǎng)絡(luò)普及度高的國(guó)家，仍然有很多人缺乏數(shù)據(jù)分析能力，這就在客觀上為部分人的公共數(shù)據(jù)操縱和誤導(dǎo)預(yù)留了空間。此外，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的推進(jìn)必須考慮不同國(guó)家的國(guó)情，兼顧社會(huì)的信息利用和消化能力，尤其是在政府?dāng)?shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)整合和識(shí)別機(jī)制尚未健全的情況下，急于啟動(dòng)和加速推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)疑會(huì)帶來(lái)一系列意想不到的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
3 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與流程
3.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)應(yīng)通過(guò)周密的風(fēng)險(xiǎn)管理達(dá)到數(shù)據(jù)開(kāi)放的預(yù)期成效，具體而言，是將風(fēng)險(xiǎn)管理方法運(yùn)用到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程，包括對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估，并綜合協(xié)調(diào)、運(yùn)用政府內(nèi)外資源，監(jiān)控和防范各種風(fēng)險(xiǎn)隱患的出現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，其直接目標(biāo)是數(shù)據(jù)侵害等損失的最小化，終極目標(biāo)是兼顧安全與服務(wù)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放效益的整體實(shí)現(xiàn)與用戶(hù)滿(mǎn)意度的提高。
針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，英國(guó)審計(jì)署明確建議應(yīng)建立政府風(fēng)險(xiǎn)管理流程以應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題[38]。早在2002年，美國(guó)國(guó)會(huì)報(bào)告就提出如何平衡信息共享、公眾知情權(quán)和隱私安全保護(hù)的問(wèn)題，建議在信息自由法案下豁免關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息的披露[39]。新加坡政府建設(shè)的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和水平掃描”系統(tǒng)(RAHS)從最初應(yīng)對(duì)國(guó)家安全事務(wù)的預(yù)測(cè)擴(kuò)展到政府公共服務(wù)各領(lǐng)域[40]。對(duì)于各國(guó)政府而言，必須妥善處理數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)威脅到個(gè)人和組織，或者破壞開(kāi)放數(shù)據(jù)舉措的實(shí)施。
國(guó)外學(xué)者將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程由低到高劃分為即政府?dāng)?shù)據(jù)聚集、政府?dāng)?shù)據(jù)整合、政府?dāng)?shù)據(jù)與非政府正式數(shù)據(jù)整合、政府?dāng)?shù)據(jù)與非政府正式數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)整合四個(gè)階段[41]。據(jù)此，可將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)程依次分為粗放管理、技術(shù)管理、規(guī)范管理及精細(xì)管理四階段，各階段風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)隨風(fēng)險(xiǎn)控制復(fù)雜度的增加而層層遞進(jìn)(圖1)。
圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展階段
3.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理流程
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)集風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、應(yīng)對(duì)為一體的整體行動(dòng)過(guò)程，既要提供數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)業(yè)務(wù)潛在影響的評(píng)估，也要幫助人們對(duì)所采取的應(yīng)對(duì)行動(dòng)做出抉擇，以消除或減少風(fēng)險(xiǎn)的危害。具體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理流程包括以下幾方面。
(1)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。首先應(yīng)提高政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理往往屬于“事件推動(dòng)型”管理，例如棱鏡門(mén)事件發(fā)生后，各國(guó)政府的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)空前提升。但“風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)的傳播過(guò)程，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的信息傳遞過(guò)程，而是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)信息放大或者縮小的過(guò)程”[42]，忽視政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)隱患會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)一系列嚴(yán)重后果；其次，站在國(guó)家層面制定數(shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合國(guó)情編制符合各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平的數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)施計(jì)劃，為數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)籌治理奠定基礎(chǔ)；第三，充分利用大數(shù)據(jù)信息，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放后可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行全面分析。同時(shí)，搭建政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制(圖2)，既要對(duì)政府內(nèi)部與外部的數(shù)據(jù)環(huán)境及其可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理和作用規(guī)律進(jìn)行深入分析和把握，建立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和防范對(duì)策(表3)，也要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息整合，對(duì)各種數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的后果及預(yù)防方法有清晰的判斷和準(zhǔn)確的應(yīng)對(duì)，并將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)嵌入政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放流程中，進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體。
圖2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估示意圖
(2)強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)管理，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制。從本質(zhì)上講，數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)誤導(dǎo)等數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上也可以理解為當(dāng)今社會(huì)利益多元化、訴求多元化在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用中的一種極端體現(xiàn)。要防范和杜絕上述問(wèn)題的出現(xiàn)，必須把握引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的癥結(jié)，在政府?dāng)?shù)據(jù)管理中進(jìn)行數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最小化的運(yùn)行設(shè)計(jì)，并通過(guò)精細(xì)化的內(nèi)部管理逐一落實(shí)。
一是需要有一個(gè)通盤(pán)的法律法規(guī)架構(gòu)來(lái)解釋政府開(kāi)放數(shù)據(jù)，當(dāng)與其他舊有機(jī)關(guān)法令產(chǎn)生沖突之時(shí)，能夠在開(kāi)放數(shù)據(jù)與隱私、國(guó)家安全等敏感性議題之間取得平衡[43]，以避免在不同開(kāi)放數(shù)據(jù)集的混合使用上可能間接導(dǎo)致隱私或與國(guó)家安全等相關(guān)隱患的出現(xiàn)。
二是頒布政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放指南，統(tǒng)一數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量保障體系與評(píng)估體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)流程，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的收集、加工、披露與存儲(chǔ)行為，確定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的優(yōu)先級(jí)，實(shí)行敏感數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)管理，將數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控有機(jī)融入到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放流程。
三是積極開(kāi)發(fā)和運(yùn)用多種技術(shù)以防止數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，如推動(dòng)分級(jí)訪(fǎng)問(wèn)控制技術(shù)、身份認(rèn)證技術(shù)、安全授權(quán)技術(shù)、第三方審核技術(shù)以及安全可靠的Open API設(shè)計(jì)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的廣泛應(yīng)用，并在技術(shù)上關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的系統(tǒng)修復(fù)與數(shù)據(jù)恢復(fù)問(wèn)題，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的快速處置能力和精準(zhǔn)管理水平。
四是建立政府系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)防范的協(xié)同機(jī)制，包括宏觀層面國(guó)家信息法律、信息制度之間諸如數(shù)據(jù)開(kāi)放與保密、隱私等的內(nèi)在協(xié)調(diào)，中觀層面不同行業(yè)領(lǐng)域政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享運(yùn)作的協(xié)同，微觀層面同一行業(yè)行政體系內(nèi)部不同單位之間的數(shù)據(jù)交流與共享，核心是實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與數(shù)據(jù)整合，避免數(shù)據(jù)管理的條塊分割和碎片化數(shù)據(jù)集發(fā)布，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同管理。
五是“發(fā)展一種風(fēng)險(xiǎn)文化，使所有組織都能夠面對(duì)和處理來(lái)自外部因素所引起的新變化”[44]，也就是要實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)組織文化的變革，提高公務(wù)員的信息意識(shí)、網(wǎng)絡(luò)技能、數(shù)字治理和數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，使之愿意嘗試和體驗(yàn)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，并以開(kāi)放的姿態(tài)建立與社會(huì)和公民的參與合作關(guān)系進(jìn)而取代以往的權(quán)威服從關(guān)系。
(3)培育數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范的社會(huì)生態(tài)體系，增強(qiáng)社會(huì)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。卓有成效的政府風(fēng)險(xiǎn)管理要求整合政府與社會(huì)力量[45]。從社會(huì)視角來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)既與政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)水平與數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平有著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，也與社會(huì)利益表達(dá)多元化、公眾信息素養(yǎng)以及數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急反應(yīng)能力有密切關(guān)系。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理已不再是政府壟斷的領(lǐng)域，而是政府、企業(yè)與社會(huì)的共同責(zé)任。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，充分動(dòng)員和發(fā)揮民間社會(huì)技術(shù)精英和信息機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，克服政府的技術(shù)壟斷，合作開(kāi)展基于政府?dāng)?shù)據(jù)的各種應(yīng)用程序軟件與數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品，并在平等合作的基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府與社會(huì)之間的信息溝通與互動(dòng)，建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用協(xié)商機(jī)制與聯(lián)動(dòng)機(jī)制等有利于預(yù)防和化解因數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)的安全失序。當(dāng)然，為了最大限度地從公共數(shù)據(jù)中提高公共利益，還必須提高全社會(huì)開(kāi)發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)潛力的意識(shí)和發(fā)展公眾的數(shù)據(jù)獲取與分析技能，以使提高社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的辨別與應(yīng)對(duì)能力。
4 加強(qiáng)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管理的建議
習(xí)近平總書(shū)記指出，“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全”。2015年7月1日正式發(fā)布并生效執(zhí)行的《國(guó)家安全法》專(zhuān)門(mén)提出，要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系，提升網(wǎng)絡(luò)與信息安全保護(hù)能力。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放事關(guān)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)維護(hù)。因此，必須高度重視政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)理進(jìn)行深入剖析，針對(duì)不同環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防范特點(diǎn)進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)；在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略的實(shí)施中要結(jié)合我國(guó)實(shí)際，制定全面周詳和切實(shí)可行的數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)管控計(jì)劃，不斷完善數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理法規(guī)制度，健全政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制，實(shí)行政府?dāng)?shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)分批次開(kāi)放，優(yōu)先開(kāi)放民生服務(wù)數(shù)據(jù)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的原則下逐步實(shí)現(xiàn)最大限度的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放；同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)數(shù)據(jù)安全技術(shù)的研發(fā)，“只有掌握了大數(shù)據(jù)核心技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)，中國(guó)政府的大數(shù)據(jù)工作才能在信息安全方面得到保障”[46]。當(dāng)然，還應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，數(shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)并存，既不能因規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而拒絕或消極回應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，也不能期冀制定出一套全面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)防范體系就可以一勞永逸地解決所有數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
核心關(guān)注：拓步ERP系統(tǒng)平臺(tái)是覆蓋了眾多的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、行業(yè)應(yīng)用，蘊(yùn)涵了豐富的ERP管理思想，集成了ERP軟件業(yè)務(wù)管理理念，功能涉及供應(yīng)鏈、成本、制造、CRM、HR等眾多業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理，全面涵蓋了企業(yè)關(guān)注ERP管理系統(tǒng)的核心領(lǐng)域，是眾多中小企業(yè)信息化建設(shè)首選的ERP管理軟件信賴(lài)品牌。
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