隨著中國經濟的快速發展和經濟結構的不斷調整，統計對象日益多元化，傳統的以行政手段為主的統計生產方式效率低下，已明顯不適應新形勢的要求，統計生產機構、統計生產方式以及管理模式都迫切需要改革。為此，依托制度變革和管理模式創新的背景，采用信息技術手段，在數據大集中的環境下實現統計生產流程的徹底再造，提高中國政府統計生產效率。
一、中國統計生產流程現狀及存在的主要問題
（一）統計生產流程現狀
1．統計生產機構的設置。中國以專業劃分和功能劃分相結合，以國民經濟行業或專業統計為基礎設立機構部門，各機構相對獨立，自成體系，按照制度設計一數據采集一數據分析一數據發布的統計生產流程完成統計產品生產和統計服務的提供。
2．統計生產方式的現狀。由于中國政府統計是由政府綜合統計和政府部門統計兩大體系組成，實行雙軌運行，造成了統計生產方式分散的特點。首先表現為制度設計分散，各專業部門各自設計統計指標規范統計標準，使得不同部門間難以協調統一；其次是數據采集分散，各級統計機構對數據采集的管理不統一、不規范；最后是數據分析應用分散。由于制度設計的分散、數據采集的分散，必然造成大量數據處理與存儲的分散，各專業間數據結構和數據格式標準各異，導致各專業數據處于割裂狀態，無法高效地進行數據挖掘及分析應用［1］。
3．政府統計管理的模式。中國政府統計管理以統一領導、分級管理為特征，國務院設立國家統計局，負責組織領導和協調全國統計工作，各級地方政府、各部門和企事業組織，根據統計任務的需要設置統計機構和統計人員。各級地方統計機構在報表制度和統計標準執行、調查對象管理等方面有一定的自主性，同時又受制于同級政府和上級統計部門的雙重領導，受制于各級政府部門的行政干預，不能自成體系，難以實行不受外部干預的內部管理［2］。
（二）統計生產流程存在的主要問題
1．統計報表設計陳舊。主要表現在以下幾方面：分專業實施的統計報表制度不適應現代企業經營方向多元化和經濟組織形式的變化；專業與專業之間、專業與國民經濟核算之間不夠嚴密，存在交叉、重復、疏漏和不配套等現象；指標太多、太細、太復雜、太陳舊，基層填表難，容易出現亂填、亂報現象，影響數據的質量；對于服務業、能源等新興行業的統計嚴重滯后，甚至存在統計盲區。
2．數據采集多樣化。主要指基層統計工作采集數據多樣化，如數據采集對象、調查方法、報送時間、報送方式多樣化。一方面，這種數據采集的不統一、不規范給調查單位和基層統計人員增加工作負擔及難度；另一方面，使同一個指標數據有多個來源，造成數據混亂，降低數據質量的可靠性。
3．數據分析應用水平低。首先表現在政府統計工作一貫形成的重數據采集處理輕數據管理分析的思想弊端上，數據分析應用仍然處于低端水平。其次是各級統計機構軟件數據結構不一致，缺乏對海量數據的統一集中整合，難以深入分析。
4．信息發布與共享不充分。中國雖然已經加入了國際貨幣基金組織制訂的數據公布通用系統一GDDS，但中國目前的統計實踐與GDDS的要求仍然存在一定距離，而與SDDS-數據公布特殊標準的差距就更大了。如中國統計信息公布實行“政府為主，社會為輔”，這與GDDS、SDDS將統計信息產品作為公共產品的理念相悖；統計數據披露依然采取“政府優先”的原則，這與GDDS、SDDS要求同一時間披露數據相悖等等。在數據共享方面，一般都是先整理后共享，數據共享與數據處理過程脫節，難以真正實現統計生產全過程共享。
二、數據大集中環境
（一）數據大集中的核心思想
數據大集中的核心思想是在良好的制度環境下，借助信息技術實現統計生產流程中的統一規劃設計、統一數據采集和統一分析應用。數據大集中不僅僅是政府統計對技術支持系統的一個改造，更是對傳統政府統計的整體管理理念、流程管理模式的徹底再造，是適應政府統計改革需要，著眼于提高統計生產效率的一種新型的政府統計數據模式。
（二）數據大集中環境的體系結構
1．制度領域數據大集中是技術層面實現數據大集中的重要前提。過去20多年國家統計數據庫建設中，“數”與“庫”之間缺少了統一規劃設計前提下的數據組織整理，現行的統計制度存在著某種缺位。必須建立一套集中統一的數據組織、整理、提交的工作制度和工作規范，首先實現制度領域的數據大集中，把制度建設當作統計技術改造的重要抓手并作出統籌安排，從根本上解決統計技術改造的制度依托問題，為技術領域構建數據大集中環境提供科學、穩定的制度保證。
2．技術領域數據大集中。在信息技術日益發達的今天，統計生產流程和統計管理的改革離不開信息系統的建設和信息技術的應用，基于技術領域的大集中成為數據大集中環境的核心部分。在統一規劃設計的前提下，通過信息技術能真正實現統計業務流程中各環節數據的統一集中，從而建成國家統一的集數據報送、信息交流、質量監督、統計分析等于一體的統計數據交換平臺。能夠以統一規劃、統一標準實現網絡化數據處理，以互聯互通、資源共享實現信息統一管理，以規范業務協同避免數據重復報送，以統一數據格式、網上集中數據上報節約工作成本，以快速化信息處理與交流實現高效決策。
3．管理領域數據大集中是數據大集中環境最終實現的必要條件和持續良好發展的關鍵因素。有了統一的制度設計，再依靠現代化技術手段，可初步實現統計業務流程中數據大集中架構，但僅有數據大集中框架結構，沒有現代化管理理念和創新的管理模式，這樣的數據大集中環境就缺少了重要的支撐，不能支持統計生產流程良好持續地運行。因此，必須打破中國政府統計“條塊結合”的分散混亂現狀，真正實現管理領域數據大集中，以統一的管理制度實現對統計生產流程的垂直統一管理。
三、統計生產流程再造途徑
（一）統計制度變革
1．按照統計業務流程設置職能機構。統計工作具有較強的專業性，將相同業務環節的統計工作集中在同一個部門，不僅可以增強其專業性，而且可以通過專業化分工大幅節約成本。因此必須構建一個統一、協調、有序的統計機構，以適應社會主義市場經濟條件下以法人進行統計而不是以專業進行統計的要求。打破部門、行業、處室、級別等局限，按照統計業務流程分別設立制度設計部門、數據采集部門、數據管理部門、數據發布部門、數據質量評估等職能中心，構建以專業和閉循環流程為主的大循環。
2．建立新型“一套表”統計報表制度。目前正在施行的一套表制度，還不完全是真正意義上的一套表，同樣是多頭設計、專業布置、分別收集、分別審核、分別匯總處理，僅僅是各種報表在數據處理程序上的簡單匯集而已。要使統計工作有一個全新的變化，則必須建立一個真正意義上的統計基層一套表制度，將需要向調查對象采集的全部統計內容集中統一的布置，消除不同統計調查制度對同一基層調查單位的重復布置、重復統計，實現統計調查的“統一布置、統一搜集”的指導思想；此外，可以針對不同的對象類型建立不同的一套表，根據各自的特點靈活掌握，初步實現按調查對象實際情況“量身定做”統計調查內容。以前提出的“下去一把抓，上來再分家“說法也不是絕對的，應該根據實際情況，適合“一把抓”即“一把抓”，適合“多手抓“即“多手抓”。
（二）統計技術改造
1．技術改造的核心架構。首先，建立統一的元數據庫系統。元數據是關于數據的結構、內容和來源的數據，是說明和解釋數據的數據，元數據也可以如其它數據一樣存貯在數據庫中。統計元數據庫的建設，實際就是對統計數據的管理，對統計業務的整合［。l。根據數據大集中環境的體系結構，建立相應的制度元數據、技術元數據和管理元數據，通過元數據屬性描述，對制度設計、數據采集、數據分析、數據管理等生產流程進行規劃、控制和解釋，實現標準化管理。制度元數據庫包括對指標、目錄、報表、規則、調查對象等進行規范，實現以元數據庫為標準設計的統計調查制度；技術元數據庫包括有關數據來源和目標定義以及轉換規則等，實現數據的描述一致性、理解一致性和存取一致性；管理元數據庫包括對管理內容、管理權限、規章制度等進行規范，實現不同級別的標準化統計管理制度。
第二，建立統一的業務處理平臺。以規范的統計業務流程、統計信息標準為前提，以元數據體系為驅動，采用13／S（Browse／Server）瀏覽器方式與C／S（Client／Server）方式相結合的模式，開發集數據采集（含網上直報）、數據匯總、查詢為一體的專業通用統計信息綜合處理軟件平臺，地方統計機構無需建設技術平臺，統計的報表設計、數據采集、數據處理、分析、發布等系列統計業務集于一個“平臺”完成，使系統逐步由單純的“網上直報”功能發展成可支撐全部采集相關業務的功能，從而構成一個面向統計調查對象、統計工作者、政府相關部門和社會公眾的統一的業務處理平臺。公開性的數據和數據采集采用B／S結構，充分體現收集數據的門戶開放性、報送用戶數量可擴充性、數據傳輸的方便快捷性。數據的定義和系統內部的數據交換應采用C／S結構，一方面具有安全性，另一方面具有處理復雜數據的強大功能，可以靈活設計和維護數據庫系統。B／S數據采集系統采集到的數據，可以實時從后臺C／S信息處理系統提取出來，而后臺c／S系統對數據庫和報表參數的每一項修改也可以馬上體現到B／S應用的Web頁上。
統計業務平臺的應用，一方面解決了長期以來各專業數據處理互通性差、統計口徑不一、數據銜接性差的問題，推進了基礎工作的規范化。通過統計業務平臺，規范了數據生產流程，將數據采集、審核、編輯、匯總、上報等流程納入程序化、標準化軌道，降低了數據在生產過程中的差錯率，另一方面促進了統計信息資源共享。數據的集中報送和存放可以形成豐富的基層統計歷史數據庫，消除了統計信息“孤島”現象，降低因分散存儲管理而丟失統計數據的風險，同時業務平臺積累的大量、豐富的基層統計歷史數據和綜合統計歷史數據，為充分利用現代智能開發工具（BI）深入開展統計分析研究奠定了良好的“物質”基礎，必將進一步提高統計產品質量。
第三，建立分布式網絡數據倉庫。通過前臺統一的業務處理平臺，采用客戶端瀏覽器、Web服務器、Application服務器的三層體系結構B／S／S，基于Web技術的數據倉庫技術，在后臺建立分布式網絡數據倉庫，其核心功能是通過數據轉換技術，將直報數據庫及其他數據源的數據庫生成利于進行分析的、不同于關系數據庫的數據倉庫，根據不同的分析需求建立不同的專題分析數據庫（多維數據庫），最后對多維數據庫進行聯機分析處理（OLAP）、數據挖掘［4］。數據倉庫的核心結構如圖1所示：
圖1數據倉庫核心結構圖
2．新技術條件下的生產流程圖。基于以上技術改造核心架構，新的統計生產流程如圖2所示。
3．數據大集中的相對性。根據金融行業等其它行業的數據整合從“分散一集中一分散”的發展軌跡來看，統計領域的數據大集中應該是相對的。為此，在實施數據大集中的基礎上，應為各級地方統計機構提供一些外掛的系統平臺和統一的數據接口，鼓勵各級地方統計機構結合本地特色開展業務創新，緊緊圍繞當地用戶的需求開展不同的業務，真正提供高效、個性化的服務，突破地域差異化所造成的部分統計服務停滯。同時，也應為各級地方統計機構提供一些相應的應用系統和操作控制權限，使得各級地方機構能夠在一定的范圍內對各自的統計數據進行采摘、分析、管理乃至決策支持，同時也可對一些常規性的問題及時地進行處理，提高快速反應能力，提升整體工作效率。
（三）管理模式創新
1．實施質量管理標準化。中國政府統計一直把提高統計數據質量放在工作首位，采取了很多措施，但國內外對中國統計數據質疑聲仍然不斷，除了人為干擾統計數據等外部環境影響外，政府統計管理本身缺乏質量管理理念和管理標準規范也是重要影響因素。因此在對統計業務流程進行全面質量管理的同時，應該將統計工作與國際通用的質量管理體系接軌，在數據流程管理的每一個環節都制定相關標準，從而強化各流程質量控制，逐步實現統計生產流程和統計服務的質量管理標準化，甚至數量化，為各部門各層次的統計工作管理提供統一的標準化平臺，實現統計管理由“規范化”向“標準化”跨越。
圖2新技術條件下的統計生產流程圖
2．流程管理與權限管理相結合。按照統計生產流程，形成統計設計-數據采集-數據分析-數據發布的一條龍縱向管理流程，便于增強數據的相互銜接，協調政府統計數據的可比性和一致性，提高統計工作效率以及公布共享數據信息的綜合協調能力。此外，縱向的一條龍流程管理結合橫向的各流程權限管理，可以使不同層級、部門的工作人員各司其職，各負其責，使流程中的各項任務有人承擔，有人負責，使數據資源對用戶區分不同需求、不同級別、不同內容、不同范圍、不同密級和不同時間實現共享，從而保證統計工作各階段的有序性，避免跨越環節的無序操作和由此造成的重復遺漏，從而優化管理，提高生產效率。
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本文標題：構建新型政府數據大環境 再造統計生產流程
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