近年來，隨著政府投資管理體制的逐步完善，政府部門針對投資管理的各個環節制定了儲備制度、評估制度、招標制度、監理制度、稽察制度、后評價制度等一系列項目管理制度，其目的是規范政府投資的項目管理活動，最大限度地控制不良投資行為的發生，實現投資決策科學化、民主化，使政府投資發揮最大的效益。在項目申報階段，目前主要通過評估制度來對項目的必要性、可行性及建設內容是否合理進行把關，評估作為決策的主要依據，評估質量的好壞，直接影響到投資管理部門的決策效果。北京市工程咨詢公司作為國家甲級工程咨詢企業，近年來承擔了多個政府投資的信息化項目評估工作，積累了一些經驗，在工作實踐中，我們深感信息化項目較傳統的建筑工程項目在評估的把握上有更大的難度，因此如何提高信息化項目咨詢評估質量，是我們在工作中經常思考的一個問題。
1 信息化項目特點
信息化項目主要是指運用科學技術手段，滿足自身業務及管理需要的信息網絡、信息應用和信息資源開發利用等系統的新建、升級和改造。
信息化項且是根據用戶需求，選擇各種技術和產品，進行設計開發，將由每個人負責的、各自分離的一部分工作，連接成為一個完整、可靠、經濟、有效的整體，使之能夠彼此協調工作，發揮整體效益，達到整體優化的目的。一般來說，信息化項目屬于典型的多學科合作項目。同時，在項目建設過程中，由于使用需求和使用特點的不同，每一個信息化項目都和其他項目不完全一樣，都需要結合自身業務管理需要進行一定程度的定制開發。這也使得信息化建設項目行業特征較明顯，差異性較大，產品完全復制的可能性較小。
與建筑工程項目相比，信息化項目主要有以下幾方面的特點：
1)建筑工程屬于勞動密集型項目，項目投資規模較大，而信息化工程屬于技術密集型項目，技術含量高，人員投入少，項目總體投資規模較小。
2)建筑工程項目可視化程度高、可檢查性強，管理制度成熟，標準化程度高；信息化項目可視性差，在度量和檢查方面難度較大，在管理上尚未形成規范，在管理技術上仍處于不斷研究探索之中。
3)建筑工程設計與施工相分離，規范性強，技術壽命較長；信息化項目依用戶不同業務需求而定，設計由實施單位統一完成，個性化強，標準化程度差，往往因實施單位不同，設計方案和實施成本差異很大，且項目技術壽命較短。
4)由于建筑工程的技術標準化程度高，在其設計方案中能較好地將用戶對功能的需求表達出來，用戶方一般在實施過程中對功能需求、設計等方面提出變更較少；而信息化項目由于其可視性差，很難在最初的設計方案中較完整地表達用戶的功能需求，常常在實施過程中需要根據用戶需求的變更不斷深化和調整設計思路，容易發生規劃與實施不一致的情況。
5)建筑工程中對建設規模和工作量很容易量化，投資控制上較易把握；而信息系統工程其設計開發規模和實施工作量很難合理量化，因此對開發成本較難控制。
6)建筑工程項目往往以實施結果是否嚴格遵照設計方案和施工圖紙，在投資范圍內是否按期完成作為項目成敗的標準；而信息化項目由于規劃與實施存在著一定程度的不一致，用戶需求會隨著項目實施逐步深入，因此項目建設成功與否很大程度上取決于用戶對系統的滿意程度，此外系統的易用性也是考核系統建設成敗的重要標準，也就是說，即使系統完全滿足了用戶的需求，但設計比較煩瑣，不符合用戶的使用習慣，也會造成系統實施的失敗。
2 信息化項目評估工作流程
從項目申報程序來看，目前北京市申報投資額在200萬元以上的信息化項目，首先由市信息化主管部門負責完成技術方案審查，再由項目投資管理部門，依據“政府投資管理暫行辦法”委托咨詢評估機構完成評估工作。具體評估工作流程如圖1所示。
圖1 政府投資項目評估工作流程
3 信息化項目評估工作的難點分析
正因為信息化項目與建筑工程項目相比具備這些特點，在實際的工作中，我們深感開展信息化項目評估工作相比于建筑工程項目評估較難實施。具體表現為：
1、專業性強，可見性差。
信息化項目建設一般與項目單位業務管理活動密切相關。如針對城市管理建立的城市管理信息系統與針對領導決策而建立的輔助決策系統建設內容會完成不一樣。因此評估人員需要圍繞信息化項目需要解決的具體問題，對項目單位的管理范圍、業務處理流程、業務特點等相關內容進行分析，從而判斷申報材料中的設計方案是否合理、可行，如果評估人員不能及時了解到項目單位的這些相關情況，僅針對報送的項目材料進行評估，將很難判斷項目建設內容、邊界范圍是否合理。此外，由于信息化項目的可見性差，有些項目單位為了申請到更多的政府投資，有可能夸大建設內容，或將已建設完成的項目全部或部分作為新建內容重新申報投資，如果評估人員沒有對項目單位已有建設基礎進行了解，也很難發現是否存在虛報現象。
2、工程量難以合理量化，軟件開發成本核算難度大。
近年來，隨著政府對信息化項目投資力度的加大，信息化項目由基礎設施建設向應用系統開發轉移，軟件開發占到項目總投資的比重越來越大，而對于軟件開發成本的核定一直是評估工作的難點。軟件開發通常由軟件開發人月成本乘以軟件開發所需人月工作量計算而得，但由于目前國家現行的行業管理文件中沒有軟件開發相關定額成本可供參考，此外，軟件開發成本受開發人員技術熟練程度、軟件組織管理水平、項目經理組織能力，采用的開發語言等多種因素的影響，不同的軟件開發企業的開發成本差別很大，很難統一量化。因此如何合理核定軟件開發成本是目前需要評估單位和項目管理單位需要思考的一個問題。
3、信息化項目涵蓋內容多，專業化水平要求高。信息化是一個寬泛的概念。其中涉及的專業內容非常多，常規的信息化項目包含的專業技術有：網絡及主機集成技術、存儲備份技術、軟件開發及數據庫設計技術等，專業化較強的項目還可能包含有機房設計施工、GIS應用、視頻會議及多媒體應用、樓宇自動化等多個方面的技術，這既要求評估人員對申報項目所涉及的技術要有較深入的了解，還需要對相關產品的市場價格非常了解，從技術和市場兩方面都要有較深入的認識，才能及時發現項目存在的問題。
4、管理規范欠缺，費用評估缺少依據。
對于信息化項目的“工程建設其他費用”的核定，目前主要引用工程建設項目的相關標準，但是信息化項目與工程建設項目具有很大的不同點，依據工程建設項目核定信息化項目費用并不科學，這也給評估工作帶來一定的困難。如：伴隨信息化項目實施會發生標準制定費、安全產品測評費、第三方軟件測評費等等。這些費用均在“工程建設其他費用”中計算，少則幾十萬，多則上百萬。而目前國家相關管理規定中，找不到相關核算依據，因此這些費用是否應該列支，列支比例如何確定，需要進一步探討。
4 信息化項目評估過程中存在的問題
從信息化發展特點來看，信息化評估工作存在著一定的難度，從評估工作的組織和管理流程方面來看，信息化評估工作也存在著一些急需解決的問題。
1、評估周期較短。
從項目評估管理流程分析，項目從接受評估到提交評估報告一般工作周期為10天(包括休息日)，如果評估中需要項目單位補充資料，可向委托單位申請工作延期，但延期時間不得超過10天。也就是說項目無論投資額大小，最長只有20天的評估工作時間，而從我公司去年完成的信息化評估項目分析，其中最長的委托評估時間為12天(包括休息日)，最短評估時間僅為2天，平均評估工作時間為6.75天(包括休息日)，評估時間較短，這使得在開展評估工作時很難有針對性地了解到項目建設的方方面面情況，只能根據項目申報材料完成評估工作，致使有些項目評估質量不高。
2、溝通尚需加強。
對于重大信息化建設項目，投資管理部門在前期審批管理過程中通常會有一些審批意見，如果沒有及時溝通了解到這些情況，將造成信息溝通的脫節，這也是造成項目評估質量不高的一個重要原因。例如：某項目在建設之初，市領導批示新建項目必須要依托原有建設基礎，并對項目負責單位、共建單位和配合單位各負責哪些工作進行了明確的分工。此外，在項目前期技術方案審查時，市信息化主管部門也針對項目建設方案中存在的問題提出了審查意見。在實施可行性研究評估時，評估人員發現信息主管部門提出的需要改進的問題在項目申報材料中依然存在，且建設方案完成脫離了現有基礎，完全作為一個新建項目申報投資，資金占有較高。因此如果評估單位在接受評估時沒有渠道及時了解到與這些與項目相關前期審批資料和其他關聯情況，將很難發現建設內容和范圍存在的不合理，也就很難做出正確的評估結論。
3、評估方法尚需改進。
目前信息化評估主要采用“專家會議法”，邀請行業內專家根據經驗判斷項目建設方案是否合理可行，評估人員依據專家意見得到項目評估結論。這種方法不足之處在于易受權威專家及大多數專家意見的影響，容易壓制不同意見的發表；同時受個人表達能力的影響，可能使得一些有價值的意見未得到重視。此外受專家其他人為因素的影響，有些專家在發表意見時沒有采取公正、客觀、認真的態度，這些因素也導致評估報告的結論受到一定程度的影響。
5 質量改進措施及思路
通過以上分析，可以看出目前影響信息化項目評估質量進一步提高的因素是多方面原因造成的，也需要從多方面進行改進和提高。
1、從咨詢公司的角度分析
(1)提高專業知識水平。信息化行業存在科技含量高，技術更新速度快等特點，作為信息化項目評估人員需要隨時跟蹤各種新興技術發展趨勢，掌握技術發展動態和技術應用情況，了解相關產品價格情況，在工作中注重積累經驗，充實自身技術水平，只有這樣才能在開展評估工作中游刃有余，及時發現方案技術方面存在的問題。
(2)建立溝通渠道，及時了解審批部門意見。在實施評估工作時，評估人員要努力做到“吃透政策、主動溝通、細致規劃、縝密實施、報告充實”，其中主動溝通是項目評估的一個重要環節，特別是對于項目前期工作基礎不扎實，需求調研不夠，建設方案不明確的項目，往往在評估階段需要反復論證和修改，這類項目在評估過程中一定要在發現問題時，第一時間將問題向項目審批部門反饋，同時及時向審批部門了解項目相關情況，征求審批部門意見。因此，盡快在政府管理部門與咨詢評估機構之間建立起順暢的信息共享和溝通渠道，使得咨詢評估機構在評估前及時了解到項目相關情況，避免就項目評項目，就報告評報告，是提高信息化項目評估質量的一個重要舉措。
(3)改進評估方法。建議對“專家會議法”進行一定程度的改進，分解為二個步驟。首先采用“德爾菲法”在組織評估會前，由專家完成項目方案初評，并獨立提交專家評估意見。評估人員提前對專家意見進行匯總，存在較大分歧的意見，評估人員要特別注意分析及判斷，然后再召開專家論證會，由專家對方案設計中存在的問題進行集中討論，特別是對于有分歧的專家意見，需要詳細分析專家的觀點，參考專家意見，并結合自身知識水平，獨立客觀地做出評估結論。此外，咨詢評估機構要建立起完善的專家管理體系，杜絕由于人為因素，造成專家意見不客觀、不公正等問題的發生。
2、從政府管理部門的角度分析
(1)盡快出臺費用核定標準和相關審核依據。目前所存在的費用核定標準和定額缺失，是評估工作費用核算所面臨的一個最重要的問題，建議政府管理部門盡快確立包括：軟件開發費、集成費、標準制定費、設計費、安全系統評測費、第三方軟件測試費等等費用核算范圍和核算標準，使評估工作“有法可依，有據可查”。
(2)建立分級評估制度。從目前的政府投資信息化項目管理程序來看，雖然項目在申報政府投資時，需要先到信息化主管部門完成技術方案審查，再由咨詢評估機構完成項目評估工作，但對于技術方案審查和項目評估的重點工作、應關注的內容，沒有做明確的分工，造成方案經過多次討論，仍與實施存在較大的出入。建議完善二級評審制度，建立層次明確的項目評審體系。其中，信息化主管部門的技術方案審查主要圍繞以下內容：
1)項目建設與全市或總體規劃的符合程度；
2)項目建設與相關標準規范的符合程度；
3)信息共享與資源整合利用情況；
4)項目利用全市存量資源以及利用全市公共性服務平臺的情況；
5)項目安全方案設計及風險評估；
6)技術方案的合理性；
7)資金估算范圍的合理性。
咨詢機構在項目評估時主要審查：
1)項目建設依據的充分性；
2)項目與使用者需求的符合程度；
3)項目建設規模、建設內容和功能配置的合理性；
4)項目建設的緊迫度和效益分析；
5)項目建設周期及目前進展情況；
6)項目建設條件及相關組織機構落實情況；
7)投資構成的準確程度審核。
(3)建立責任追究制度，深化投資管理辦法。近年來，政府投資管理部門加強了對咨詢評估機構的管理，先后出臺了一系列中介機構管理辦法，對咨詢機構評估質量進行了規定，并明確提出“如果因評估結論造成政府審批工作失誤，將追究評估單位的相關責任一。這些管理辦法的出臺在一定程度上起到提高項目評估質量的作用，但是卻無法有效地遏制項目申報單位虛報項目投資，虛報建設內容等問題的發生。建議政府投資管理部門進一步增強和完善投資管理辦法，變被動管理為主動管理，增強對項目申報單位，特別是對申報項目的各級政府部門的管理，對于虛報項目建設內容和建設投資的情況，建立相應責任追究制度和相關處罰措施。
(4)建立協調溝通機制，加強政府部門之間合作。從目前的投資管理體制來看，存在著多個項目審批部門，項目單位可從多種渠道獲得項目建設資金支持。如市發展改革委負責固定資產投資項目審批，其中每年針對政務信息化項目安排資金投入，市財政局負責日常性辦公支出，對信息化改擴建項目及部分新建項目每年安排一定比例資金預算，市科委針對信息化科研類建設項目有一定比例資金支持。這種管理模式由于信息溝通不暢，將有可能造成同一個項目建設內容，變換不同的項目名稱在不同部門多次申報投資，雖然政府各部門在項目審批時已經開始注意這方面的問題，批復項目建設時將批復文件抄送相關部門，但僅從批復上還是很難詳細了解項目建設內容。
此外，從項目管理流程上分析，目前咨詢機構在進行項目評估時，沒有渠道了解到前一階段信息化管理部門在方案技術審查時提到的問題，也就無法判斷技術審查時提出的問題在評估階段是否已經進行了完善，造成了信息溝通的脫節。建議建立起更緊密閉環管理流程，加強政府部門之間協調、溝通與合作，并將這種協調、溝通信息在評估工作開展之初告知項目評估單位，杜絕多次申報現象的發生，合力提高信息化項目評估質量。
(5)評估工作周期根據項目復雜程度細分。目前信息化項目評估現場調研環節薄弱，為了保證評估結論的準確、客觀，建議根據項目投資額進行細分，對大型項目或重要性項目委托評估時增加實地調研和論證的工作環節，并適當延長評估時間、增加評估費用。
總之，隨著北京市網上審批系統、電子政務交換平臺、北京市應急指揮系統、城市管理信息系統等一批重大信息化工程的建設，北京市信息化工作已經取得了長足的發展，信息化對推進首都經濟社會發展、提高政府部門管理水平和推動城市現代化建設進程方面均發揮了重要的促進作用，目前在信息化評估中存在的這些問題，需要咨詢評估單位在實踐工作中不斷總結經驗和逐步提高，同時也需要相關管理部門能夠及時制訂出臺配套的法規加以引導和規范，只有這樣才能促進信息化項目和諧有序發展。
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本文標題：提高信息化項目咨詢評估質量與方法研究
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