隨著信息化在各行各業的不斷推進，我國也開始推行第三方監理制度。1999年，信息產業部開始著手籌備信息系統工程監理相關文件的起草工作。2000年發布了“關于認真開展電子工程監理的通知”（2000第206號文）。2002年11月《關于發布<信息系統工程監理暫行規定>的通知》（信部信[2002]570號）出臺，該文件正式規定了信息系統工程、信息系統工程監理、信息系統工程監理單位的職責范圍，相關主管部門的主要職責，規定了信息系統監理范圍和監理內容，以及監理單位、監理工程師的權利和義務等，初步確定了我國信息系統工程監理管理體系的框架。隨后，2003年3月，信產部又發出了《關于印發<信息系統工程監理單位資質管理辦法>和<信息系統工程監理工程師資格管理辦法>的通知》（信部信[2003]142號），與《關于發布<信息系統工程監理暫行規定>的通知》相配套。經過幾年的不斷發展，目前我國信息系統監理行業發生了由試點”到“推廣”的變化。
面臨的困難
信息系統監理涉及面廣，它涵蓋計算機工程、網絡工程、通信工程、結構化布線工程、智能大廈工程、軟件工程、系統集成工程以及有關計算機和信息化建設的工程及項目。由于信息系統監理制度在我國建立不久，信息系統監理在國內處于初期階段，成功經驗還談不上，在發展中需要解決的問題不少，所面臨的困難也很明顯。
（一）局限于程序性監理。
在網絡工程、通信工程、結構化布線工程、智能大廈工程、軟件工程、系統集成工程以及有關計算機和信息化建設的工程及項目中，目前存在的一個突出問題是，很多監理工作停留在程序性監理上，其職責主要是根據工程的業主和集成商簽訂的工程合同條款進行監理，而對于業主方需求的確定、方案設計、軟硬件的采用是否具有先進性、合理性和經濟效益性等諸多方面還無法做到實質性監理。
（二）工作邊界不清。
關于信息系統監理的內容，可用“四控、三管、一協調”來概括，其中“四控”是指質量控制、投資控制、進度控制、變更控制，“三管”是指合同管理、信息管理和安全管理，“一協”就是指組織協調參與各方的工作關系。監理內容這樣的定位覆蓋了信息化項目建設的前期、中期、后期階段，足見國家對信息系統監理工作的重視程度。
信息系統監理肩負了如此重大的責任和使命，是否具有足夠的力量承擔并指引信息化項目建設朝著更好的方向發展？而要實施信息化的單位，是否又過度地夸大了監理的能量？
在實際的監理工作中，存在著很多監理方力所不能及的方面，諸如要完成“投資概算審核”、“投資預算審核”、“招標階段投資控制”、“計量與付款控制”、“驗收階段決算審核”等類的任務。再比如，在合同管理中認為集成合同是甲方（業主方）和乙方（集成商）自己的事，不是作為第三方的監理的事，但當出現糾紛時，就要求監理方來當裁判，超出了組織協調的工作邊界。
（三）標準缺失，質量管理困難。
國家和相關部門對監理行業目前多是宏觀性的指導，沒有完善的法律、法規、標準來規范和指導監理市場，如沒有相應的收費標準、技術標準，尤其是沒有正式技術標準給監理工作帶來很大困難。因為信息技術發展得非常快，原來的標準在某些方面、某種程度上已不適合現今的情況，使得監理公司有時候不知該遵循什么樣的標準進行監理工作。另一方面，信息系統工程的可視性差，質量缺陷比較隱蔽，無法直接通過人的感觀系統來直觀地判斷其優劣，某些質量問題往往在特定的條件下才會出現，造成監理質量管理困難。
（四）集成公司兵不由將、員工職業的不確定性。
目前，一些集成或軟件開發公司存在比較嚴重的人員管理問題，項目聯絡人與業主方需求開發之間的銜接制度不甚完善，也沒有建立追蹤服務的制度，從事技術崗位的人員習慣于軟性管理，只想鉆研技術，不重視管理。一般員工對職業發展感到困惑，普遍存在著迷茫和焦慮情緒：認為在公司工作沒前途，缺乏成就感，學不到新的知識和技能。因而項目的人員流動頻繁，往往一個項目尚未完成，人員已更換大半。另外，某些集成商為了能攬到合同，投標時故意將價格降到正常成本之下；待攬到合同之后，為了能夠贏利，往往會安排一些技術水平較差，工資低的人員，以降低人力成本，造成監理困難。
解決的方法及對策
以上諸多難點及困難，都是值得涉及信息系統監理的部門和人員進行深入思考的問題。很顯然，除了要運用監理方高度專業化的知識和技能，還要結合項目管理的先進經驗，來探索解決這些問題的方法及對策。
（一）通過咨詢彌補業主方自身的缺陷。
信息化技術具有科技含量高、技術更新快、涉及范圍廣等特點，業主方沒有能力去跟蹤IT產業的最新發展，存在認識不正確、IT力量不足、管理制度滯后等問題是很正常的，但他們完全可以借助咨詢的力量來超越自身存在的這些缺陷。
目前，信息系統工程監理分為三種：咨詢式監理、里程碑式監理、全過程監理。在項目立項等工程準備階段，監理方可以以咨詢式監理方式介入，重點做好以下幾方面的工作：
首先，協助業主明確需求，將資源及時間分配集中在關鍵需求上，明確項目目標，嚴格控制項目的范圍。否則，項目范圍無限擴大，造成項目拖期，最終偏離目標，使項目的主要目的不能達成。此外，項目建設要分步實現，不能一下子就給項目設置過多目標，淹沒了關鍵需求，而是要對次要的需求加以屏蔽，抓住關鍵，保證確定科學而合理的可實現的目標。有的信息化項目還存在著領導為了政績而不顧是否有應用需求而盲目投資的“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”，這就需要通過前期可行性、必要性論證，不予通過。
其次，協助業主規劃好項目預算。很多信息化項目中存在著“重硬件輕軟件、重技術輕管理、重建設輕應用、重建設輕維護”的認識誤區，不惜代價買最好的硬件設備，卻遠遠低估軟件的價值，對于項目中的困難估計不足，對各方利益協調不夠，對技術人員的管理顯得束手無策，對于建設完成的系統沒有考慮維護運行的成本。有些項目在立項之初，為了取得資金上的支持，常常會做一個較緊的預算，有意無意之間漏掉一些，而項目一旦展開，各項預算外支出紛至沓來，造成預算嚴重超支，這些超支部分有時甚至會影響到項目的正常推進。另外在成本控制方面，對應用軟件的價格和實施周期要有正確的評估，有很多軟件開發商為了中標，什么都敢承諾。這時，就需要根據實際需求，仔細甄別，控制好預算成本。
第三，協助業主做好方案選擇。由于系統選型對信息化建設成敗起著至關重要的作用，一旦選錯，預示著這個項目已失敗了一半。因此除了要掌握較深的專業知識，還要熟悉所在行業的管理運作和信息技術兩方面的專業知識，不要寄希望于學院派的專家教授們，通過考察系統方案是否滿足先進性、經濟實用性、成熟性、可靠性、安全性、可管理性和可擴展性等多方面的要求，提出評估報告和改進建議，確保方案滿足上述各方面的要求。
（二）協助業主做好招標工作。
眾所周知，招標是信息系統建設過程中非常重要的一個環節，甚至可以說是至關重要的一個環節，如果在這個環節有所失誤，對以后的建設過程將會有極其嚴重的影響。
目前，招投標工作基本上都是由業主方委托給招標代理公司來做，而招投標的監督也由財政、審計等政府采購監管部門來執行。倘若監理完全回避招標工作，那么監理單位在招標這一極其重要的工作環節中將無所事事，這顯然是不利于整個信息系統建設的，也違背了監理的本質作用。但如果監理單位在招標過程中產生了不利影響，這又將使監理機制適得其反，監理的地位也將非常尷尬。因此在招標過程中，對于重要文件或者信息，尤其是對于招標評標公正性影響較大的信息，監理方應主動回避；而在不需要回避的方面，提供技術咨詢建議，解決業主方和集成商的信息不對稱問題，使業主方在技術方面的弱勢得到彌補。
（三）建立以合同管理為核心的管理體系。
作為監理，它的角色不僅僅是一個“裁判”，如果僅僅是一個“裁判”，那其實早就有了，“法律”就是裁判。業主方（甲方）和集成商（乙方）雙方在項目合同中本就應該對信息系統實施的全過程有明確的文字說明，并以合同條款的形式固定下來，一旦合同生效，雙方就必須按合同執行，監理方按照合同監督乙方執行，甲乙雙方之間的糾紛監理方協調不了時可以通過法律解決。但如果監理的目的僅在于此，那么作監理未免太簡單了。
作為獨立的第三方，監理方應比業主方更科學、有效地進行合同管理，保證項目合同全面、正確地履行。所謂合同管理，可以概括為合同的簽訂管理及履行管理。在業主方與集成商的合同簽訂之前，監理方應協助業主方進行合同范本的選定和編制工作，并且在發標之前選定合同范本，將主要內容和精神寫入招標文件，避免承建方在中標之后對合同范本的選擇出現異議。項目合同是確定甲乙雙方合作關系的一份關鍵的商務文件，如果在合同簽訂時考慮不周，出現合同條款不規范、不詳盡、內容不完整、存在二義性等問題時，在項目實施過程中就很可能出現甲乙雙方各執一詞、互不相讓的現象，產生合同爭議與糾紛。監理方應協助業主方進行合同內容的審核，對容易產生糾紛的事項，應逐個條款仔細推敲避免出現歧義，并提醒雙方認真對待，達成一致后在合同中明文規定。此外還應結合項目的特點進行具體分析，充分體現“事前控制”的合同管理原則。
合同履行管理的主要目的是約束業主方與集成商雙方遵守合同規則，避免雙方責任的分歧以及不嚴格執行合同而造成經濟損失，保證項目目標的實現。業主方應大力支持監理工作，尊重監理方獨立公正的第三者立場，授予監理方必要的權力，如項目質量的評定權、進度與工期的確認權、工程款支付與結算上的確認權與否決權、組織協調上的主持權等等。只有這樣，才能保證工程項目目標的順利實現。監理方的一切活動應向業主負責，定期向業主報告項目進展情況，未經業主授權監理方無權變更項目合同。由于不可預見、不可抗拒或其他因素、需要變更項目合同時，監理方可以向業主提供建議，積極協助業主與集成商協商合同變更事宜。對業主提出的要求、以及檢查中存在的問題，監理方的現場監理人員也要隨時做好記錄，及時改進和解決。已證明監理人員判斷或處理問題有錯誤時，應主動向業主承認錯誤并提出改進意見。當監理方認為是正確的建議被業主否決時，應闡明自己的觀點，書面通知業主，說明可能給業主帶來的不良后果。
合同執行過程中的各種風險是客觀存在的，對于這些風險，既不能在招投標時完全預見和把握，也不能在執行中完全避免。為了盡量減少風險，避免由于風險造成的損失和爭執，監理方應站在公正的立場上，公平合理地妥善處理。一般來說，在判斷承擔風險的責任方面，應以最易克服或解決這些風險的一方承擔責任。如雙方出現爭端，則應盡量通過協商解決，不要輕易訴諸法律程序。
（四）建立質量保證機制，實行全面質量管理。
信息化項目與產品制造一樣，要使最終項目成果達到一個比較高的質量，首先要建立一個質量標準，其次是要建立一套機制，來保證達到這一質量目標。質量保證體系是質量管理的一種程序，是利用質量檢測所產生的結果來評估和改進生產的過程。在正常的質量保證體系建立起來之前，監理方必須花時間來建立這樣一個過程，并且完成質量檢驗的任務，如在項目建設過程中開展各類評審活動。但一旦條件成熟時，應把一些質量檢驗的工作交給項目集成商，按照質量體系的要求完成檢驗任務，并形成完備的文檔。
全面質量管理的基本工作方法首推PDCA循環的方法，它是質量保證體系運轉的基本方式，是提高質量、改善管理的重要方法，這個方法是由美國質量管理專家戴明提出并運用到質量管理工作上的，所以又稱戴明循環。
PDCA的含義如下：P（PLAN）——策劃；D（DO）——執行；C（CHECK）——檢查；A（ACTION）——處置（改進），PDCA表明了質量管理活動的四個階段，下面將這一循環管理模式應用于質量管理上的具體方法介紹如下：
策劃階段：制定質量標準及實現質量目標所要采取的計劃措施。為了便于開展工作，必須綜合考慮投資規模、系統目標、技術手段、系統功能等各方面因素，制定一個恰當的標準實現目標、方法、性能的綜合平衡，以使系統達到一個最佳效果。計劃措施包括研究確立項目建設各階段的控制點、檢查點；確定人員的職責及分工；進行技術交底，明確監理工作要求和程序；事前明確項目建設的各項依據（標準、規范）。
執行階段：按照計劃要求落實日常具體工作，做好日常巡查工作。由于信息系統技術含量高，要注重系統方案的評審工作，確定業主方的需求是否得到了充分滿足，尤其是軟件開發項目，一旦系統方案確定，再想進行大的變動就會引起極大的風險。
檢查階段：把實際工作結果與預期工作目標分析對比，檢查工作的具體執行情況。通過評審、評估、測試等多種手段，對于各個環節設置的關鍵點進行檢查，編寫并提交相應的報告，以便采取相應的措施。
處置（改進）階段：根據評估、檢查的結果總結經驗教訓，處理差錯，把尚未解決的問題轉入下一個管理循環，作為下一階段循環的計劃目標。運用監理聯系單及通知單，發現問題隱患時及時向集成商指出，要求集成商進行整改。
策劃——執行——檢查——處置（改進）是一組活動的一個過程，必須形成閉環管理，四個階段缺一不可。PDCA循環不是一個環，它是大環套小環，在各個環節上都應該參照這個循環，并組成一個大的循環。PDCA也不是一個平面環，它是階梯式上升的，這個循環走完一遍應該就已經解決一部分問題，取得一部分成果，到了循環的下一個周期，在范圍上就應該產生了變化。在實際監理工作中，應靈活運用PDCA方法，可先從CA階段入手，然后再進入PDCA循環，即先“檢查”、“處置”（改進）前一循環的實施效果后，再進入“策劃”階段。
（五）加強人員管理。
集成商人員的技術水平和責任心也是影響信息系統工程質量的重要因素之一，因此要控制質量，首先要控制人，而監理方對集成商并無人員控制權，但仍可以從以下幾個方面加強管理：
首先，在項目建設合同中明確規定，確定了項目負責人或聯絡人后，沒有特殊原因，不得任意更換，有特殊原因需要更換時也須先與業主方及監理方協商，同意后才可更換；
其次，審查集成商的項目負責人是否具有信息產業部頒發的項目經理證書，關鍵技術崗位的人員是否具備相應的資質，保證人員的素質；
第三，審查集成商是否已建立質量保證體系，保證項目能在有序狀態下進行，由體制來保證人員的流動不會對項目造成太大的影響，并且最大可能地減少個人的隨意性；
第四，檢查集成商的配置管理、版本控制、文檔管理體系，每個關鍵環節的工作必須文檔化，最大可能地減少人員流動帶來的損失。
眾所周知，IT產業正在從“以產品技術為中心”的時代轉向“以客戶為中心”的時代。準確把握客戶需求、全方位提供完善服務已成為未來市場競爭的焦點和主流。通過對信息系統監理工作的不斷總結，我們期待著更加完善的監理制度來帶動信息化監理的進程，為信息系統工程建設發揮更大的作用，提供更好的服務。
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本文標題：信息系統監理實踐中的困難和解決對策
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